環(huán)境保護(hù)部科技標(biāo)準(zhǔn)司
近日,有媒體報道我國現(xiàn)行的工業(yè)行業(yè)污水排放標(biāo)準(zhǔn)限值遠(yuǎn)高于地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)限值,企業(yè)達(dá)標(biāo)排放的合格水,一進(jìn)入環(huán)境就是劣Ⅴ類水,呼吁盡快提高我國工業(yè)行業(yè)污水排放標(biāo)準(zhǔn)。這些呼吁有助于我國加快制定實施最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度,同時也反映出有必要引導(dǎo)社會各界準(zhǔn)確理解環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)法律規(guī)定,抓緊完善實施環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)必要的配套措施。
一、排放標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是兩類不同的標(biāo)準(zhǔn)
標(biāo)準(zhǔn)的作用定位由其上位法決定。1984年我國首部《水污染防治法》第二章“水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的制定”專門規(guī)定了國家、地方兩級水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的制定主體、制定原則。1989年的《環(huán)境保護(hù)法》第9條和第10條將上述規(guī)定擴(kuò)大到所有環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn),其中明確規(guī)定:污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的制定依據(jù)是環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和國家經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件。此后制修訂的各單項法律均與上述規(guī)定相一致,如現(xiàn)行《水污染防治法》第11條和第13條、《大氣污染防治法》第6條和第7條、《環(huán)境噪聲污染防治法》第10條和第11條、《固體廢物污染環(huán)境防治法》第11條、《放射性污染防治法》第9條等規(guī)定。
環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)是環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的核心組成部分,其他的監(jiān)測方法、標(biāo)準(zhǔn)樣品、技術(shù)規(guī)范等標(biāo)準(zhǔn)是為實施這兩類標(biāo)準(zhǔn)而制定的配套技術(shù)工具。作為法定的國家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)制定主體,國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門依法對環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的管理進(jìn)行細(xì)化規(guī)定,先后公布了《環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》(國家環(huán)境保護(hù)總局令 第3號)和《國家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作管理辦法》(國家環(huán)境保護(hù)總局公告〔2006〕41號),進(jìn)一步明確了環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的作用定位、制修訂原則。
《環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》第7條規(guī)定:“為保護(hù)自然環(huán)境、人體健康和社會物質(zhì)財富,限制環(huán)境中的有害物質(zhì)和因素,制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn);為實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),結(jié)合技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件和環(huán)境特點,限制排入環(huán)境中的污染物或?qū)Νh(huán)境造成危害的其他因素,制定污染物排放標(biāo)準(zhǔn)(或控制標(biāo)準(zhǔn))”。《國家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作管理辦法》第26條規(guī)定:“在環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作中,應(yīng)對國內(nèi)環(huán)境質(zhì)量狀況進(jìn)行充分的調(diào)查研究,收集有關(guān)監(jiān)測數(shù)據(jù),進(jìn)行必要的毒理學(xué)實驗或采用現(xiàn)有的毒理學(xué)實驗數(shù)據(jù),對比分析其他國家的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”;第27條規(guī)定:“在污染物排放(控制)標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作中,要按照以環(huán)境保護(hù)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)增長的要求,妥善處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系。應(yīng)對相關(guān)行業(yè)的情況進(jìn)行調(diào)查和了解,掌握國家的環(huán)保和產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)政策,確定標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍和控制項目,根據(jù)行業(yè)主要生產(chǎn)工藝、污染治理技術(shù)和排放污染物的特點,提出標(biāo)準(zhǔn)草案,并對標(biāo)準(zhǔn)中排放限值進(jìn)行成本效益分析(包括實施排放限值對產(chǎn)品成本的影響等),預(yù)測行業(yè)的達(dá)標(biāo)率”。
從上述規(guī)定可以看出,環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的作用定位不同、制定原理不同。環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是具體、明確的環(huán)境保護(hù)目標(biāo),在環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的引領(lǐng)下保護(hù)和改善環(huán)境質(zhì)量,不僅是環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)工作的基本原則和目標(biāo)指向,也是環(huán)境保護(hù)的永恒主題,是從國家到地方、從政府到社會相關(guān)各方所有環(huán)保工作的根本出發(fā)點和落腳點。制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)是環(huán)境基準(zhǔn)研究和環(huán)境狀況調(diào)查,前者是對環(huán)境中污染物含量對人體健康和/或生態(tài)環(huán)境的“劑量-反應(yīng)”關(guān)系研究;后者是對環(huán)境中污染物分布情況和發(fā)展趨勢的調(diào)查分析,制修訂環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)就是結(jié)合現(xiàn)實環(huán)境形勢及其對人體健康、生態(tài)環(huán)境的影響情況擬訂下一步環(huán)境保護(hù)的總體目標(biāo)。污染物排放標(biāo)準(zhǔn)是結(jié)合環(huán)境保護(hù)總體形勢和行業(yè)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件提出的污染物排放控制基本要求,是為了實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)而對各行業(yè)規(guī)定的基本環(huán)境準(zhǔn)入條件。制定污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)是結(jié)合環(huán)境形勢和產(chǎn)業(yè)政策要求,對行業(yè)清潔生產(chǎn)工藝、污染治理技術(shù)、產(chǎn)排污情況的分析,以及由此得出的全行業(yè)排放達(dá)標(biāo)成本效益對比情況。排放標(biāo)準(zhǔn)并不是越嚴(yán)越好,必須考慮產(chǎn)業(yè)政策允許、技術(shù)上可達(dá)、經(jīng)濟(jì)上可行,體現(xiàn)的是在特定環(huán)境形勢下各排污單位均應(yīng)達(dá)到的基本排放控制水平。
也就是說,環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是從人體健康和生態(tài)健康要求“倒推”出來的“目標(biāo)值”,污染物排放標(biāo)準(zhǔn)是從行業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)能力“順推”出來的“起步值”,從起步到目標(biāo)正是建立并實施環(huán)境保護(hù)制度的關(guān)鍵“戰(zhàn)場”。實際上,從1984年到現(xiàn)在,我國制修訂環(huán)保法律時對環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)定均借鑒了國外尤其是發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗,對這兩類標(biāo)準(zhǔn)作用定位、制定原理的區(qū)分是過去數(shù)十年來國際環(huán)保立法始終明確堅持的基本原則。目前,從國外環(huán)境法中也找不到將這兩類標(biāo)準(zhǔn)混同起來的做法。
二、銜接排放達(dá)標(biāo)和質(zhì)量達(dá)標(biāo)的環(huán)保制度
目前,《水污染防治法》和《大氣污染防治法》已經(jīng)確立排放行為“超標(biāo)(超排放標(biāo)準(zhǔn))即違法”的原則,但是不能反過來推論出排放行為只要達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)就合法,符合排放標(biāo)準(zhǔn)是合法的必要條件,不是充分條件。事實上,不同排放源的位置不同,周邊排放源數(shù)量、環(huán)境敏感區(qū)分布、自然背景條件不同,排放標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的僅僅是最基本的排放控制要求,是“底線”而不是“上限”;既符合排放標(biāo)準(zhǔn),又能符合污染物總量控制及環(huán)境敏感點防護(hù)要求,最終滿足所在地區(qū)改善環(huán)境質(zhì)量需求的排放源才是合法的。
從單個企業(yè)、設(shè)施的污染物排放達(dá)標(biāo)到區(qū)域環(huán)境容量管理、環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo),是一個從“準(zhǔn)入門檻”到“登堂入室”的過程:對于環(huán)境容量富裕、周邊沒有環(huán)境敏感點的排放源,從排放達(dá)標(biāo)到質(zhì)量達(dá)標(biāo)就像進(jìn)入寬廣、空曠的院子,沒有他人阻擋、沒有行動障礙,只要排放達(dá)標(biāo)、允許進(jìn)“大門”就可以符合環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)要求、能夠“直趨入室”;對于環(huán)境容量緊張、周邊環(huán)境敏感點密布的排放源,從排放達(dá)標(biāo)到質(zhì)量達(dá)標(biāo)就像進(jìn)入人頭洶涌、布滿障礙的院子,從排放達(dá)標(biāo)、允許進(jìn)“大門”到符合環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)要求、“登堂入室”就必須具備更多條件、符合更高要求。需要注意的是,排放標(biāo)準(zhǔn)這個“大門”是對正常進(jìn)門者設(shè)立的,通過偷排、滲漏、轉(zhuǎn)移等方式排放的“翻墻鑿洞”行為,無論排放指標(biāo)如何都與排放達(dá)標(biāo)沒有關(guān)系。
從“門檻”到“入室”,銜接單個排放源監(jiān)管與環(huán)境容量、質(zhì)量管理的關(guān)鍵制度是環(huán)境影響評價制度和排污許可制度。
環(huán)境影響評價通過前期預(yù)測、評估分析新增污染源對環(huán)境影響是否可以接受。對于環(huán)境容量尚有余量的地區(qū),環(huán)評主要是確保新增排放量帶來的環(huán)境壓力不超出環(huán)境承載力,對環(huán)境敏感點構(gòu)成的風(fēng)險可以控制;對于污染物排放已經(jīng)超過環(huán)境容量的地區(qū),可以接受的環(huán)評結(jié)果是新增排放量能夠帶來產(chǎn)業(yè)升級、淘汰更多的現(xiàn)有排放源,同時對環(huán)境敏感點構(gòu)成的風(fēng)險可控。目前,我國《環(huán)境影響評價法》及其配套法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范已經(jīng)形成比較完整的建設(shè)項目環(huán)境影響評價管理體系,新排放源的前期管理是比較健全的。
排污許可證制度是指凡是需要向環(huán)境排放各種污染物的單位或個人,都必須事先向環(huán)境保護(hù)部門辦理申領(lǐng)排污許可證手續(xù),經(jīng)環(huán)境保護(hù)部門批準(zhǔn)后獲得排污許可證后方能向環(huán)境排放污染物的制度。歐洲、美國的通行做法是,不僅將排污單位應(yīng)當(dāng)遵守的相關(guān)環(huán)保法律、法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)、總量控制目標(biāo)寫入排污許可證,還要將環(huán)境影響評價中污染物控制濃度、采用的治理技術(shù)與減排效果等作為管理內(nèi)容納入其中。其排污許可條件全面、具體,排污許可證可以是數(shù)十頁乃至數(shù)百頁的法律文件,并結(jié)合相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)制修訂、排污單位技術(shù)工藝變動等情況適時動態(tài)更新,以此作為企業(yè)環(huán)境行為的準(zhǔn)則、環(huán)保部門和社會公眾監(jiān)督企業(yè)環(huán)境行為的依據(jù)。
各類污染源的實際排污行為具有多樣性、不穩(wěn)定性和隱蔽性等特點,受到排放監(jiān)控技術(shù)適用性、實施和監(jiān)管成本等因素制約,實際存在的排污行為和污染物種類遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國內(nèi)外各種排放標(biāo)準(zhǔn)中能夠明確規(guī)定的控制項目數(shù)量。對此,環(huán)境保護(hù)部專門印發(fā)了《關(guān)于未納入污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的污染物排放控制與監(jiān)管問題的通知》(環(huán)發(fā)〔2011〕85號),明確規(guī)定:對于國家和地方排放標(biāo)準(zhǔn)中沒有規(guī)定排放限值的污染物,排污行為不得造成環(huán)境質(zhì)量超標(biāo),不得損害人體健康和生態(tài)環(huán)境,通過進(jìn)一步落實排污者的環(huán)境保護(hù)責(zé)任、嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)行環(huán)境管理制度和排放標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控,確保環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)。這方面的工作正是在排放標(biāo)準(zhǔn)之外設(shè)定排污許可條件的重要內(nèi)容。
目前,我國排污許可管理尚未有效開展,環(huán)境保護(hù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)缺失,從單個排放監(jiān)管到環(huán)境質(zhì)量管理嚴(yán)重脫節(jié)。主要原因有兩方面:
一是排污許可管理的法律體系不健全。2008年修訂的《水污染防治法》第20條規(guī)定“國家實行排污許可制度。直接或者間接向水體排放工業(yè)廢水和醫(yī)療污水以及其他按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)取得排污許可證方可排放的廢水、污水的企業(yè)事業(yè)單位,應(yīng)當(dāng)取得排污許可證;城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的運(yùn)營單位,也應(yīng)當(dāng)取得排污許可證。排污許可的具體辦法和實施步驟由國務(wù)院規(guī)定。禁止企業(yè)事業(yè)單位無排污許可證或者違反排污許可證的規(guī)定向水體排放前款規(guī)定的廢水、污水”,但是國務(wù)院尚未出臺配套的水污染物排污許可證管理條例。2000年修訂的《大氣污染防治法》第15條規(guī)定“大氣污染物總量控制區(qū)內(nèi)有關(guān)地方人民政府依照國務(wù)院規(guī)定的條件和程序,按照公開、公平、公正的原則,核定企業(yè)事業(yè)單位的主要大氣污染物排放總量,核發(fā)主要大氣污染物排放許可證。有大氣污染物總量控制任務(wù)的企業(yè)事業(yè)單位,必須按照核定的主要大氣污染物排放總量和許可證規(guī)定的排放條件排放污染物”。這條規(guī)定適用的地域是“大氣污染物總量控制區(qū)”、適用的對象是“主要大氣污染物”,不具有一般普適性,且需要有關(guān)地方人民政府依據(jù)國務(wù)院規(guī)定的條件和程序核發(fā)排污許可證,但是國務(wù)院也未出臺大氣污染物排污許可證管理條例。相對于上述原則性規(guī)定,《環(huán)境保護(hù)法》這樣的基礎(chǔ)性、綜合性法律甚至沒有關(guān)于排污許可的規(guī)定。
二是違反排污許可的法律責(zé)任不明確?!端廴痉乐畏ā泛汀洞髿馕廴痉乐畏ā芬?guī)定了“禁止”無許可或超許可排污、“必須”按照許可條件排污,但是沒有規(guī)定違反排污許可的法律責(zé)任,國務(wù)院也未出臺配套的行政法規(guī)?!缎姓?qiáng)制法》規(guī)定行政強(qiáng)制措施只能由法律設(shè)定?!缎姓幜P法》規(guī)定部門規(guī)章無權(quán)設(shè)定行政處罰、“地方性法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰”,顯然較低層次的立法無法解決違反排污許可的法律責(zé)任缺失問題。從排污許可管理在整體環(huán)保法律制度中的作用看,違反排污許可的法律責(zé)任應(yīng)不小于《水污染防治法》第74條和《大氣污染防治法》第48條關(guān)于違反排放標(biāo)準(zhǔn)的法律責(zé)任??紤]到違反排污許可行為可能包括有毒有害特征污染物違法排放、對環(huán)境敏感點構(gòu)成嚴(yán)重影響等因素,其法律責(zé)任規(guī)定應(yīng)當(dāng)更全面、力度更大。
在排污許可管理法律制度不健全的情況下,加上我國環(huán)保監(jiān)管能力有限、精細(xì)化管理水平不高,各地對排放源的具體監(jiān)管通常僅關(guān)注“達(dá)標(biāo)排放”,即排污口監(jiān)測結(jié)果是否違反排放標(biāo)準(zhǔn);對新排放源許可條件比較全面的環(huán)評審批在“三同時”驗收后也往往隨著時間推移而逐漸淡出環(huán)保執(zhí)法監(jiān)管視野,結(jié)果是單個排放源按排放標(biāo)準(zhǔn)管住了,整個轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量卻沒管好,許多環(huán)境壓力大的地區(qū)環(huán)境問題日益嚴(yán)重,一些地方出現(xiàn)了所謂的“合規(guī)性”傷害。
三、我國排放標(biāo)準(zhǔn)制修訂及實施情況
“十一五”以來我國環(huán)境保護(hù)日益受到重視,污染物排放(控制)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展迅速:一是標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量增加,現(xiàn)行國家污染物排放(控制)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到147項,省級人民政府依法制定并報環(huán)境保護(hù)部備案的地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)總數(shù)達(dá)到118項;二是標(biāo)準(zhǔn)控制項目增加,如現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的水污染物控制項目指標(biāo)總數(shù)達(dá)124項,與美國水污染物排放法規(guī)項目指標(biāo)總數(shù)(126項)相當(dāng);三是排放控制要求提高,新制修訂重點行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)大幅度收嚴(yán)了排放限值,適用全國新建火電廠的氮氧化物排放限值、適用重點區(qū)域的水或大氣污染物特別排放限值等指標(biāo)已經(jīng)成為世界最嚴(yán)排放標(biāo)準(zhǔn);四是突出主要污染物排放量控制,現(xiàn)行國家大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)控制的行業(yè)二氧化硫、氮氧化物和一次顆粒物排放量均占全國總排放量90%以上,現(xiàn)行國家水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)控制的行業(yè)COD和氨氮排放量占全國總排放量的85%以上。
在排放標(biāo)準(zhǔn)控制要求不斷提高的情況下,撇開環(huán)評和排污許可不論,如果各地能夠嚴(yán)格執(zhí)行排放標(biāo)準(zhǔn)這個“底線”,顯然也將有助于保護(hù)和改善環(huán)境質(zhì)量。然而,相關(guān)專家調(diào)研發(fā)現(xiàn),一些重點行業(yè)(領(lǐng)域)排放標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況不容樂觀:
一是選擇性執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)問題突出。以近期媒體關(guān)注的《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB 18918-2002)為例,這一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了PH值、色度、懸浮物、COD、氨氮等12項基本項目,總鉛、總鎘等7項重金屬污染物,以及43項特征污染物。其中,特征污染物控制指標(biāo)應(yīng)根據(jù)接納廢水類型和當(dāng)?shù)厮h(huán)境狀況予以執(zhí)行。如接納紡織染整工業(yè)廢水的污水廠應(yīng)將苯胺類、可吸附有機(jī)鹵化物(AOX)等紡織染整行業(yè)特征污染物納入日常監(jiān)測指標(biāo)。但調(diào)研發(fā)現(xiàn),紡織染整工業(yè)園區(qū)污水處理廠排放監(jiān)測通常不執(zhí)行這些特征污染物指標(biāo)。再如,近年來排放標(biāo)準(zhǔn)中普遍設(shè)定了基準(zhǔn)排水量、基準(zhǔn)排氣量指標(biāo),這是杜絕企業(yè)稀釋排放行為的重要指標(biāo),但是在具體污染源監(jiān)測中很少考慮這項指標(biāo)。
二是標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行力度有限。調(diào)研發(fā)現(xiàn),對于同一類污染源的同一項排放控制指標(biāo),不同來源的監(jiān)測數(shù)據(jù)得出的排放達(dá)標(biāo)率各不相同。污染源連續(xù)自動在線監(jiān)測結(jié)果通常比環(huán)保部門監(jiān)督性監(jiān)測和企業(yè)例行監(jiān)測更加全面、客觀,但自動在線監(jiān)測系統(tǒng)的種類、安裝率、運(yùn)行率還不理想,無法替代環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)察人員手工取樣、分析。當(dāng)前,環(huán)境監(jiān)管任務(wù)繁重,而環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)察人員、設(shè)備、資金能力有限,顯然難以有效監(jiān)督所有排放源是否全面、穩(wěn)定達(dá)標(biāo)。
出現(xiàn)這些問題的主要原因,主要有3方面:
一是我國環(huán)保部門監(jiān)管力量薄弱。擔(dān)負(fù)日常監(jiān)管職能的市縣環(huán)保局往往只有十幾個、幾十個人員編制,且業(yè)務(wù)水平不高、甚至不能正確判斷具體排放行為應(yīng)當(dāng)適用哪一項排放標(biāo)準(zhǔn)。與此形成鮮明對比的是,美國聯(lián)邦環(huán)保局和加州環(huán)保局僅從事大氣環(huán)境管理的專職人員就分別達(dá)到1400人、3000人,且均受過高等教育和技術(shù)培訓(xùn)。
二是我國環(huán)境信息公開制度不健全。當(dāng)前法律法規(guī)強(qiáng)調(diào)政府環(huán)境信息公開,而缺少對排污主體環(huán)境信息公開的要求,與發(fā)達(dá)國家廣泛開展的環(huán)評、許可證、企業(yè)監(jiān)測與報告信息公開還有很大差距。近期環(huán)境保護(hù)部出臺的《國家重點監(jiān)控企業(yè)自行監(jiān)測及信息公開辦法(試行)》和《國家重點監(jiān)控企業(yè)污染源監(jiān)督性監(jiān)測及信息公開辦法(試行)》是一個良好的開端,但全面、充分利用社會力量監(jiān)督排污行為還需要完善一系列法律法規(guī)。
三是眾所周知的違法成本低、守法成本高,標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不力又加劇了這一問題,形成惡性循環(huán)。實際上,如果全面、嚴(yán)格執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn),將引領(lǐng)環(huán)保技術(shù)進(jìn)步、環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展,迅速降低守法成本。如“十一五”期間嚴(yán)格執(zhí)行火電二氧化硫排放標(biāo)準(zhǔn),使火電廠脫硫設(shè)施造價從近2000元/千瓦迅速下降到150元/千瓦,而脫硫效率從80%左右提高到98%以上。
四、關(guān)于提高排放標(biāo)準(zhǔn)實施效果的建議
基于以上分析,當(dāng)前需要重點從以下方面入手,著力提高排放標(biāo)準(zhǔn)實施水平,有效促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量改善:
一是建立排污許可制度。修改《環(huán)境保護(hù)法》,明確規(guī)定國家建立排污許可制度、禁止無許可或違反許可排污。抓緊出臺《排污許可證管理條例》,明確排污許可條件的設(shè)定原則、主要內(nèi)容,以及核發(fā)排污許可證的程序、方法。
二是加大違法成本。修改《環(huán)境保護(hù)法》及各單項環(huán)保法律,加大超標(biāo)排放、超許可排放的整體處罰力度,明確規(guī)定違反排污許可排污須承擔(dān)不小于超標(biāo)排放的法律責(zé)任;違反排污許可條件中有關(guān)防止嚴(yán)重污染環(huán)境的規(guī)定,按照《刑法》第338條追究刑事責(zé)任。
三是加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)。加大人員、資金、技術(shù)、設(shè)備投入力度,建立環(huán)保監(jiān)管投入占財政支出比例的目標(biāo)考核機(jī)制。
四是加大環(huán)境信息公開力度。在推進(jìn)國控重點企業(yè)自行監(jiān)測和監(jiān)督性監(jiān)測信息公開的基礎(chǔ)上,修改完善相關(guān)法律法規(guī),全面推進(jìn)環(huán)評、排污許可管理的公眾參與和信息公開,依靠社會力量強(qiáng)化排放監(jiān)督。
五是完善配套措施。研究出臺鼓勵重點行業(yè)清潔生產(chǎn)和污染治理技術(shù)開發(fā)、應(yīng)用、推廣的經(jīng)濟(jì)激勵政策。結(jié)合各環(huán)保專項規(guī)劃、名錄的制定、實施情況,研究建立國家環(huán)境管理優(yōu)先控制污染物名錄。加強(qiáng)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)宣傳培訓(xùn)和實施情況評估,指導(dǎo)各地準(zhǔn)確理解、正確使用標(biāo)準(zhǔn)?!?/P>